تقسیم تحریم‌ها به سازگار و ناسازگار با برجام یعنی حفظ تحریم‌ها

به گزارش راهبرد معاصر؛  برخی گزارش ها از تلاش آمریکا و اندیشکده های نزدیک به دولت بایدن برای توافق با ایران برای احیای برجام با سازو کار جدید رفع تحریم ها حکایت دارد. سازوکاری که در آن به جای لغو تمام تحریم های پسابرجام، تحریم ها به دو بخش تحریم های سازگار با برجام و ناسازگار با برجام تقسیم می شود و تنها تحریم های ناسازگار با برجام لغو یا متوقف خواهد شد. علاوه براین تحریم هایی که براساس قوانین کنگره مانند کاتسا اعمال شده صرفا به صورت موقت متوقف می شود و لغو نمی شود.

به نظر می رسد پذیرش این ایده برای احیای برجام عواید اقتصادی رفع تحریم ها را حتی نسبت به دوره اجرای برجام ناچیز می کند و مخالف موضع قطعی جمهوری اسلامی ایران برای بازگشت به برجام است. در این گزارش به بررسی ابعاد مختلف این روش رفع تحریم ها می پردازیم.

1- باقی ماندن نهادهای زیادی در لیست تحریم: در صورتی که ایران منطق تقسیم تحریم ها به تحریم های سازگار و ناسازگار با برجام را بپذیرد، در واقع پذیرفته است که بخش زیادی از نهادهای ایرانی همچنان در لیست تحریم باقی بمانند. این افراد و نهادها هم شامل افراد و نهادهای جدید می شود، هم نهادهایی که با برجام از لیست خارج شده بودند. نهادهایی که با قوانین و دستورات اجرایی پس از اجرای برجام یا خروج آمریکا از برجام در لیست تحریم قرار گرفتند و شامل بهانه هایی مثل تروریسم، ارتباط با سپاه، ارتباط با دفتر رهبر معظم انقلاب و...نیز شده اند. دستورات اجرایی و قوانینی که برخی از آنها در نگاه آمریکایی ها ارتباطی با برجام و مسئله هسته ای ندارد و با تقسیم تحریم ها به سازگار و ناسازگار با برجام این افراد و نهادها در لیست تحریم باقی خواهند ماند.

الف- بهانه تروریسم: 913 فرد و نهاد و هواپیما و موسسه و بانک ذیل «آئین نامه تحریم های مالی ایران»(IFSR) خزانه داری آمریکا در لیست تحریم هستند و شامل تحریم های ثانویه بانکی هستند. از این تعداد 445 فرد و نهاد شامل تگ تحریمی تروریسم (SDGT) هستند. حدود 200 فرد و نهاد از این تعداد مانند بانک ملت، بانک پارسیان، بانک صادرات یا صنایع سرمایه گذاری تکتار یا کمپانی توسعه روی ایران صرفا شامل تگ تحریم تروریسم هستند و تگ تحریمی دیگری ندارند. بنابراین همانطور که بانک صادرات با این بهانه هنگام برجام در لیست تحریم باقی ماند، احتمال باقی ماندن این افرد و نهادها در لیست تحریم وجود دارد. برخی از آنها مانند بانک مرکزی، قرارگاه خاتم، بانک انصار و شرکت های وابسته علاوه بر تگ تحریم تروریسم، تگ تحریمی سپاه پاسداران (IRGC) را نیز دارد. که ذیل قانون کاتسا نیز تعریف می شوند و تحریم علیه آنها صرفا می تواند موقت متوقف شود. تعداد این افراد و نهادها به حدود 180 می رسد و شاید به جز بانک مرکزی که تحریم آن ناسازگار با برجام است و موقتا متوقف می شود، مابقی در لیست تحریم باقی بمانند. همانطور که قرارگاه خاتم، بانک انصار و بانک مهر در زمان برجام در لیست تحریم باقی ماندند. سایر نهادها مانند شرکت ملی نفت و نفتکش علاوه بر بهانه تروریسم شامل بهانه های دیگری مانند اشاعه، حقوق بشر یا تگ های تحریمی مربوط به قوانین مختلف نیز می شوند. تقسیم بندی این افراد و نهادها به نهادهای تحریم شده سازگار و ناسازگار با برجام عملا باعث باقی ماندن تعداد زیادی از این نهادها در لیست تحریم می شود. اتفاقی که در برجام رخ داد و باعث باقی ماندن حدود یک سوم نهادها در لیست تحریم شد و حالا نیمی از افراد و نهادهایی که ذیل آئین نامه تحریم های مالی ایران هستند را در خطر قرار می دهد و احتمالا در لیست تحریم باقی می مانند.

ب- بهانه موشکی: از مجموعه 913 فرد و نهاد فوق، 466 فرد و نهاد هستند که تگ تحریمی تررویسم ندارند و شامل تگ تحریمی اشاعه (NPWMD) می شوند که شامل دو بهانه هسته ای و موشکی است. با تقسیم این افراد و نهادها براساس سازگاری و عدم سازگاری با برجام، تعداد زیادی از این نهادها به بهانه موشکی در لیست تحریم باقی خواهند ماند. همانطور که در برجام نهادهایی مانند صنایع شهید همت، وزارت دفاع و...به همین بهانه در لیست تحریم باقی ماندند.

ج- سایر بهانه‌ها: علاوه بر 913 فرد و نهاد فوق، حدود 350 فرد و نهاد نیر در لیست تحریم آمریکا هستند که براساس دستورهای اجرایی رئیس جمهور آمریکا پس از خروج این کشور از برجام در لیست تحریم قرار گرفتند. 46 فرد و نهاد براساس دستور اجرایی 13871 بر علیه فلزات ایران، 112 فرد و نهاد براساس دستور اجرایی 13876 مربوط به تحریم نهادهای وابسته به دفتر رهبر انقلاب، 17 نهاد براساس دستور اجرایی 13902 مربوط به تحریم کل اقتصاد ایران. حدود 100 فرد و نهاد به بهانه حقوق بشر و 72 فرد و نهاد براساس دستور اجرایی 13846 مربوط به خروج آمریکا از برجام در لیست تحریم این کشور قرار دارند. 350 فرد و نهادی که شامل شرکت های مهمی می شوند. به طور مثال بانک مسکن، بانک شهر یا توسعه تعاون براساس دستور اجرایی 13902 در لیست تحریم قرار دارند. نهادهایی مانند آستان قدس، ستاداجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفین و نهادهای وابسته به آن که شامل شرکت های زیادی در اقتصاد ایران هستند براساس دستوراجرایی 13876 در لیست تحریم قرار گرفتند. یا صنایع فلزی ایران مانند شرکت آلومینیوم المهدی و استیل اصفهان و استیل خزر براساس دستور اجرایی 13871 در لیست تحریم قرار گرفتند. این افراد و نهادها شامل تحریم های ثانویه بانکی نیز هستند و بانک های خارجی در صورت هرگونه تراکنش مستقیم یا غیر مستقیم برای آنها از نظام مالی آمریکا محروم می شوند. در صورت تقسیم تحریم به تحریم های سازگار و غیر سازگار با برجام، به جز نهادهایی که به علت خروج آمریکا از برجام در لیست تحریم قرار گرفتند یا نهادهایی که به خاطر تحریم کل اقتصاد آمریکا در لیست تحریم قرار دارند، احتمالا مابقی در لیست تحریم باقی خواهند ماند.

پذیرش منطق تحریم های سازگار و ناسازگار با برجام عملا باعث باقی ماندن تعداد زیادی از افراد و نهادهای تحریمی در لیست تحریم خواهد شد.

2- حفظ فشار تحریمی و دور نگه داشتن همکاری با ایران: تقسیم تحریم ها به تحریم های سازگار با برجام و ناسازگار با برجام باعث باقی ماندن تعدادی از دستورات اجرایی و قوانین تحریمی پس از برجام یا پس از خروج آمریکا از برجام می شود. از طرف دیگر همچنان دولت آمریکا مدعی است نمی تواند تحریم های کنگره را لغو کند و صرفا می تواند به صورت موردی اجرای برخی مفاد یا مصادیق آن را متوفق کند. این دو موضوع در کنار هم از یک سو موجب افزایش لیست تحریم و کاهش روابط بانکی می شود، از طرف دیگر ترس شرکت ها برای همکاری با ایران را افزایش می دهد.

الف- افزایش لیست تحریم و باقی ماندن ساختار تحریم‌های ثانویه بانکی: یکی از مشکلات اصلی در برجام که سبب شد روابط بانکی ایران با بانک‌های بزرگ برقرار نشود، باقی‌ماندن ساختار تحریم‌های ثانویه بانکی است که در چهار قانون اصلی تحریمی کنگره (قانون جامع تحریم ایران ۲۰۱۰، قانون اختیارات دفاع ملی ۲۰۱۲، قانون کاهش تهدید ایران ۲۰۱۲، قانون دفاع از آزادی ۲۰۱۳) در دوره اوباما ساخته شد. این ساختار با برجام تغییری نکرد و نامه‌نگاری جان‌کری در ۲۶ مهر ۱۳۹۴ با کنگره ۱۸ مرتبه بر باقی ماندن آن تاکید کرد. در دستورالعمل و سوالات متداول وزارت خزانه‌داری برای اجرای برجام نیز که در ۲۶ دی ۱۳۹۴ منتشر شد بیش از ۶۰ مرتبه بر این مهم تاکید شده است. با حفظ ساختار تحریم‌های ثانویه بانکی علیه ایران و نیز قرارداشتن جمع قابل توجهی (در حدود ۲۰۰ فرد و نهاد) در لیست تحریم، ریسک همکاری بانکی با ایران در سطح بالا نگه‌داشته شد و لذا بانک‌های بزرگ که نگران نقض تحریم‌های ثانویه بانکی بودند و نسبت به اعمال جریمه یا قطع دسترسی به نظام پرداخت دلار نگران بودند، از همکاری با بانک‌های ایرانی خودداری کردند.

آدام ژوبین معاون وقت خزانه داری آمریکا و مسئول اعمال تحریم ها پس از برجام صراحتا اعلام کرد حدود 200 فرد و نهاد ایرانی در لیست تحریم باقی ماندند و تراکنش با آنها توسط موسسات مالی باعث محرومیت آن موسسه از نظام مالی آمریکا می شود. اردیبهشت 95، چهار ماه پس از اجرای برجام نیز با برقرار نشدن روابط بانکی ایران و بانک های اروپایی، جان کری وزیر وقت خزانه داری آمریکا در جلسه ای با بانک های اروپایی حاضر شد و اعلام کرد بانک ها می توانند با ایران کار کنند به شرط اینکه قواعد تحریم را رعایت کنند و با موسسات مالی باقی مانده در لیست تحریم همکاری نکنند. موضوعی که باعث شد بانک های اروپایی بعد از آن اعلام کنند با ایران همکاری نمی کنند. به طور مثال استاندارد چارترد بانک پس از این جلسه اعلام کرد: «ما هیچ معامله جدیدی با ایران یا هر طرف در ایران انجام نخواهیم داد». بانک فرانسوی سوسایتی جنرال نیز گفت:«عدم اطمینان باقی مانده، هیچ برنامه ای برای از سرگیری تجارت با ایران ندارد».

با پذیرش سازوکار تحریم های سازگار و غیرسازگار با برجام، تعداد نهادهای باقی مانده در لیست تحریم نسبت به زمان اجرای برجام افزایش چشمگیری پیدا می کند و احتمالا نزدیک به 500 فرد و نهاد در لیست تحریم باقی خواهند ماند. باقی ماندن نهادها در لیست تحریم به معنی محدودتر شدن روابط بانکی خارجی نسبت به زمان اجرای برجام است. چراکه احتمال برخورد موسسات خارجی با این نهادها در تراکنش ها را افزایش می دهد. حال اگر منطق تحریم‌های سازگار و ناسازگار با برجام پذیرفته شود و با باقی ماندن بخشی از تحریم های به اصطلاح سازگار با برجام مانند قانون کاتسا یا دستور اجرایی 13876 (تحریم دفتر رهبر معظم انقلاب و نهادهای وابسته) یا اعمال تحریم براساس دستور اجرایی 13224 به بهانه تروریسم یا دستوراجرایی 13382 به بهانه موشکی و.. یا حتی تصویب قوانین یا صدور دستورات اجرایی جدید، لیست تحریم ایران، دائما افزایش نیز پیدا می کند. این موضوع ریسک همکاری با ایران را بیشتر می کنند و بانک ها به علت ترس از برخورد با این نهادها در تراکنش با ایران و افزایش احتمال محرومیت از نظام کارگزاری دلار، محدودیت بیشتری برای همکاری با ایران خواهند داشت.

ب- افزایش ریسک بازگشت تحریم ها: با توقف موقت (waive) اجرای تحریم های کنگره به جای لغو آنها، تحریم ها باید هر 120 روز یا 180 روز توسط دولت آمریکا تجدید توقف شوند. این موضوع در مورد بسیاری از تحریم های کلیدی مانند تحریم بانک مرکزی با شدت بیشتری وجود خواهد داشت. در دور قبل تحریم ها بانک مرکزی صرفا براساس قانون NDAA شامل تحریم بود. اما اکنون بانک مرکزی براساس تگ تروریسم و همچنین تگ ارتباط با سپاه نیز در لیست تحریم است. حتی اگر آمریکا تحریم بانک مرکزی را ناسازگار با برجام بداند، با لغو نشدن این قوانین و صرف توقف آنها بانک مرکزی باید هر 180 روز براساس قانون کاتسا معافیت موردی دریافت کند و هر 120 روز براساس قانون NDAA. بنابراین در عمل بانک مرکزی باید هر 60 روز یکبار معافیت تحریمی دریافت کند و موسسات و شرک های همکار با ایران باید هر 60 روز یکبار منتظر بمانند تا ببینند آیا بانک مرکزی معافیت تحریمی دریافت می کند یا خیر؟ موضوعی که در کنار محدودیت های بانکی از عوامل اصلی تبدیل نشدن تفاهم نامه های پسابرجامی به قرارداد و کم بودن سرمایه گذاری خارجی در طول اجرای برجام بود.

قرارداد نفتی با توتال از نمونه های این مسئله است. توتال مدت زیادی امضای قرارداد را منوط به تایید پایبندی ایران به برجام توسط آمریکا و توقف تحریم ها در موعدهای 120 روزه و توقف اجرای تحریم ایسا پس از تمدید قانون کرد. پس از امضای قرارداد نیز دفتری برای هماهنگی با تحریم های آمریکا تاسیس کرد و بلافاصله پس از خروج این کشور از برجام بدون پرداخت جریمه از ایران رفت. با عدم لغو تحریم های جدید، تعداد افراد، نهادها و تحریم هایی که شامل این محدویت می شوند افزایش پیدا می کند و بازه زمانی فرارسیدن موعد توقف تحریم ها برای برخی نهادها نیز کاهش پیدا می کند. بنابراین ریسک همکاری با ایران نسبت به دوره اجرای برجام افزایش پیدا می کند.

3- نسبت تقسیم تحریم ها به سازگار و ناسازگار با برجام با سیاست قطعی نظام: سیاست قطعی نظام در مورد احیای برجام و بازگشت جمهوری اسلامی ایران به تعهدات برجامی لغو کلیه تحریم ها در عمل، راستی آزمایی ایران و بعد بازگشت ایران به تعهدات است. سازوکار تقسیم تحریم ها به تحریم های سازگار با برجام و غیرسازگار با برجام هم با لغو عملی تحریم ها در تضاد است هم راستی آزمایی را دشوار و طولانی تر می کند.

الف- تناقض با لغو عملی تحریم ها: این سیاست به طور کامل با لغو عملی تحریم ها در تضاد است. چراکه بسیاری از تحریم ها به علت آنچه سازگار با برجام خوانده می شود، حتی روی کاغذ هم برداشته نخواهد شد و براساس آن لیست تحریم ایران دائما زیاد می شود. از طرف دیگر بسیاری از نهادهایی که پس از برجام به بهانه های دیگر در لیست تحریم قرار گرفته اند در لیست تحریم باقی می مانند. تحریم های پسابرجامی که پشتوانه قوانین کنگره را دارند نیز به طور کامل رفع نمی شوند و صرفا مورد به مورد برای برخی مصادیق به طور موقت متوقف می شود. همه این مسائل باعث می شود تا ریسک همکاری با ایران به شدت افزایش پیدا کند. به طور مثال بعد از برجام نمایندگان بانک های اروپایی اعلام کردند مدت زیادی طول می کشد تا با ایران همکاری از سر گرفته شود، چراکه تحریم های سپاه و تحریم های غیرهسته ای باقی مانده و احتمال اینکه در برقراری روابط بانکی با یکی از نهادهای باقی مانده در لیست تحریم برخورد انجام شود زیاد است. حال با این سیاست این احتمال و ریسک چند برابر خواهد شد. بنابراین لغو نشدن ساختار درهم تنیده تحریم ها و تقسیم‌بندی آنها لغو عملی تحریم ها را بی اثر می کند.

ب- طولانی و دشوار کردن راستی آزمایی: تقسیم بندی تحریم ها به تحریم های سازگار و ناسازگار با برجام هم می تواند بهانه به دست آمریکا دهد تا عدم دستیابی ایران به عواید اقتصادی را به تحریم های سازگار با برجام نسبت دهد و هم زمان راستی آزمایی را طولانی تر می کند. در زمان اجرای برجام پس از اینکه روابط بانکی ایران برقرار نشد، اوباما رئیس جمهور وقت آمریکا عدم برقراری روابط بانکی ایران پس از اجرای برجام را به تست های موشکی ایران و حمایت ایران از حزب الله نسبت داد. درواقع او تحریم های غیرهسته ای را عامل نتیجه نگرفتن ایران از برجام می دانست. با تقسیم بندی تحریم ها به دو دسته سازگار و ناسازگار با برجام و با توجه به افزایش تحریم ها و نهادهای تحریمی که به دلایل غیربرجامی در لیست تحریم قرار گرفته اند، آمریکایی ها می توانند به بهانه باقی ماندن تحریم های سازگار با برجام اعلام کنند که مشکل از آمریکا نیست.

از طرف دیگر تجربه برجام نشان داد راستی آزمایی تحریم ها در موضوعات مختلف 6 تا 12 ماه زمان می برد و حتی پس از آن بعضی خواسته اقتصادی ایران محقق نمی‌شود. وزارت خارجه در گزارش 3 ماه خود از اجرای برجام در مورد فروش نفت اعلام کرد با گذشت 3 ماه از اجرای برجام، بازاریابی و رسیدن به فروش عادی ایران همچنان محقق نشده و این کار زمان بیشتری می برد.

*راستی آزمایی لغو عملی تحریم‌ها «حداقل» بین 6 تا 12 ماه زمان می برد

در خصوص برقراری روابط بانکی و دسترسی به درآمدهای ارزی این موضوع پیچیده تر بود. زمانی که هنوز ترامپ بر سرکار نیامد بود و کنگره آمریکا قانونی مانند قانون کاتسا علیه ایران تنظیم نکرده بود، ایران در دفعات مختلف اعلام کرد که سودی از اجرای برجام نبرده و روابط بانکی برقرار نشده است. به طور مثال 3 ماه پس از اجرای برجام، دکتر سیف رئیس وقت بانک مرکزی اعلام کرد که دست آورد برجام «تقریبا هیچ» بوده است. 4 ماه پس از اجرای برجام بانک های اروپایی اعلام کردند همچنان با ایران کار نمی کنند. برخی بانک های اروپایی مانند داچ بانک نیز اعلام کردند با توجه به سابقه جرائم آمریکا علیه بانک ها و باقی ماندن بخشی از تحریم ها 6 تا 12 ماه زمان می برد تا بتوان روابط با ایران را آغاز کرد.

حتی 11 ماه پس از اجرای برجام زمانی نیا معاون وزیر نفت اعلام کرد دسترسی به پول های بلوکه شده گاز ایران در انگلستان به دلیل عدم برقراری روابط بانکی تا آن زمان میسر نشده بود. مسئولین بانک مرکزی نیز در دفعات مختلف اعلام کردند به دلیل عدم برقراری کافی روابط بانکی نمی توانند ارز را تک نرخی کنند.

بنابراین حتی اگر به وضعیت اجرای برجام، روی کار نیامدن ترامپ و عدم تصویب قوانینی مانند قانون کاتسا برگردیم، راستی آزمایی لغو عملی تحریم های مختلف بین 6 تا 12 ماه زمان می برد. با تقسیم بندی تحریم ها به دو دسته سازگار و ناسازگار با برجام، تعداد تحریم های باقی مانده و احتمال افزایش آنها بسیار بیشتر خواهد بود و زمان راستی آزمایی برای برقراری روابط بانکی و دسترسی ایران به درآمدهای ارزی اش زمان بسیار بیشتری می برد. علاوه براین احتمال بازگشت تحریم ها نیز مدت زمان راستی آزمایی را افزایش می دهد. مرکز امنیت نوین آمریکا (CNAS) چند ماه پس از اجرای برجام، احتمال بازگشت تحریم ها را عامل عدم همکاری بخش خصوصی دنیا با ایران و استفاده نبردن ایران از برجام عنوان کرد. با حصول توافقی با این ساختار و امکان بازگشت تحریم ها مدت ها زمان می برد تا مشخص شود شرکت ها یا موسسات

مالی با ایران همکاری می کنند یا نه؟ به خصوص که شرکت ها و موسسات یکبار خروج آمریکا از برجام را تجربه کرده اند.

*ساختار در هم تنیده تحریم‌ها اجازه تفکیک تحریم‌ها را نمی‌دهد

نتیجه گیری: ساختار در هم تنیده تحریم ها اجازه تفکیک تحریم ها را نمی دهد. این اتفاق یک بار در زمان برجام رخ داد و به طرف مقابل اجازه داد تا با همین ابزار تحریم هایی را به بهانه مختلف وضع کند یا افرادی را به بهانه های مختلف در لیست تحریم قرار دهد و امکان بهره مندی اقتصادی ایران از برجام را به حداقلِ ممکن خود برساند. با پذیرش منطق تحریم‌های سازگار و ناسازگار با برجام، این خطا و اشتباه با شدت بیشتری تکرار می شود. تعداد نهادهای بسیار بیشتری در تحریم باقی می مانند، لیست تحریم دائما افزایش پیدا می کند و عواید اقتصادی ایران حتی از حداقلِ زمان برجام نیز بسیار کمتر (زیر نصف) خواهد بود. این منطق صراحتا لغو عملی تحریم های پسابرجامی را رد می کند و اجازه راستی آزمایی دقیق به ایران را نمی دهد و زمان راستی آزمایی را حتی به بیش از یک سال افزایش می دهد.

*بدون لغو تمامی تحریم‌های پسابرجامی امکان بهره مندی حداقلی ایران فراهم نیست

علاوه براین، شرکت ها یکبار خروج آمریکا از برجام را تجربه کرده اند، بنابراین تنها در صورتی در کوتاه مدت حاضر به حضور در ایران می شوند که مطمئن شوند تحریم ها به هیچ وجه برنمی گردد. که این موضوع با باقی ماندن برخی قوانین و دستورات اجرایی تحریمی از یک سو و توقف موقت برخی مصادیق تحریمی به جای لغو یا توقف دائم قوانین تحریمی از سوی دیگر میسر نمی شود. بنابراین تنها راه بهره مندی حداقلی ایران از لغو تحریم ها، لغو تمامی تحریم های اعمالی پسابرجامی، خروج تمامی افراد و نهادهای اضافه شده به لیست تحریم پس از اجرای برجام از لیست تحریم، تضمین آمریکا به عدم اجرای تحریم جدیدی یا اضافه کردن فرد و نهاد جدید به لیست تحریم و راستی آزمایی 6 تا 12 ماه برای اطمینان از بهره مندی اقتصادی از لغو تحریم ها است.

اتفاقات روی‌داده در دوره‌ی ترامپ، به‌طور کلی فضای تقابل ایران و آمریکا را به نفع ایران تغییر داد. بر اساس همین واقعیت، رهبر معظم انقلاب با تعریف و ترسیم یک سیاست کلیِ دوراندیشانه، زمینه را برای گرفتن امتیازات بزرگ از آمریکا فراهم آوردند: یا آمریکا مجبور به لغو کل تحریم‌ها می‌شود، یا با ادامه‌ی زیاده‌خواهی و پافشاری بر سیاست‌های دوره‌ی ترامپ، باعث ادامه‌ی گذر زمان به نفع ایران شده و ابزار تحریم را ناکارآمدتر می‌کند. پذیرش طراحی امریکایی‌های برای نگه‌داشتن تحریم‌ها در واقعیت، کشور را از رسیدن به این هدف دور می‌کند./یادداشتی از سید حامد ترابی (نویسنده اصلی) و مسعود براتی کارشناسان تحریم/ فارس